В статье идет речь о необходимости пересмотра системы источников правового регулирования договора перевозки пассажира и багажа железнодорожным транспортом в Украине. Исследуются отдельные составные части нормативно правовой базы и производится оценка нынешнего состояния разработанности законодательства в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом и перевозок в целом.
Поскольку деятельность транспорта выражается не только в производственно-технических, но и в юридических формах, достаточно актуальным стоит задача исследования правовых форм, опосредующих перевозки пассажиров.
Правовая система железнодорожного транспорта Украины и вообще постсоветских стран по-своему уникальна, ведь ее формирование началось примерно полтора столетия назад и в советский период, когда разрушалось все, что касалось старой России, относительно железнодорожного законодательства было сохранено преемственность. Это объяснялось тем, что железнодорожный транспорт в дореволюционной и советской России всегда представлял собой государственную монополию, в связи с чем не требовалась его национализация. Многие из ныне действующих нормативных актов, регламентирующих деятельность железнодорожного транспорта содержат нормы, впервые появившиеся еще в период Российской Империи. Например, ныне действующий Устав железных дорог Украины можно назвать восьмой версией российского устава железных дорог. Его предшественники принимались в 1885 г., 1920 г., 1922 г., 1927 г., 1935 г., 1954 г. и в 1964 г., постепенно развивая положения предыдущих документов. Это также касается и правил перевозок, и Правил технической эксплуатации железных дорог Украины, и других документов, составляющих правовую базу деятельности железнодорожного транспорта.
Попытки предложить решение проблемы регламентации отношений в сфере перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в том числе и перевозок вообще громоздкой системой нормативно-правовых актов, предпринимались на протяжении почти всего существования данной проблемы. Данная проблематика поднималась в диссертационных исследованиях Г.О.Микрюковой, Б.В.Покровского. Некоторые предложения по оптимизации законодательства в сфере перевозок и попытки выделения нерешенных проблем делались такими учеными-цивилистами как В.Г.Баукиным, Е.О.Сухановым, И.В.Спириным, И.В.Булгаковой, Т.Б.Даниловой, Р.Я.Тюриным, А.М.Смирновым и др.. Однако, все же, научно-теоретические разработки в сфере перевозок лишь в некоторых аспектах затрагивали вопрос нормативного регулирования и несовершенства системы нормативно-правовых актов. Тем более, основное количество научных исследований в данной сфере, уже несколько устарела и подлежит пересмотру с учетом законодательных и социальных изменений.
Целью данной статьи является оценка нынешнего состояния действующего законодательства в сфере перевозок железнодорожным транспортом и перевозок в общем, выявление основных недостатков данной законодательной системы и определение перспектив развития.
Так, в частности, В.Г.Баукин занимает достаточно принципиальную и категорическую позицию относительно нормативно-правовой регламентации отношений в сфере железнодорожных перевозок: «Социально-экономическое значение железнодорожного транспорта обусловливает важность нормативно-правового обеспечения его деятельности. Нельзя сказать, что данная сфера отличается стабильностью. Уставы железнодорожного транспорта, базовые отраслевые правовые акты принимались в нашей стране с 1885 г. восемь раз. Это является отражением того, что правовое регулирование деятельности железнодорожного транспорта в истории нашей страны строилось на разных принципах. Дореволюционный период отличался использованием частноправовых средств в регулировании перевозок. В советское время наблюдалась эволюция от частноправовой в публично-правовую регламентацию железнодорожных перевозок, самостоятельность и инициативность субъектов транспортной деятельности заменялась государственным планированием».
И.В.Спирин наоборот, видит в такой эволюции нормативно-правовых документов, регулирующих в разные времена правоотношения, состоявшие при перевозке положительную тенденцию: «Практически невозможно найти какие-либо неурегулированные отношения, связанные с железнодорожным транспортом. Поэтому речь может идти не о правовом вакууме, а лишь о том, что положения какого-либо документа требуют конъюнктурного исправления в связи с изменением социальных условий или достижениями научно-технического прогресса. Это позволяет говорить о наличии на железнодорожном транспорте того, что называют правовой культурой».
И все же, принимая во внимание различные точки зрения, можно утверждать, что нынешняя правовая система железнодорожного транспорта Украины находится на достаточно высоком уровне разработанности.
Отношения пассажиров и перевозчика регламентируются документами, составляют сложную иерархическую систему норм и правил.
В первые годы независимости Украины, основу законодательства Украины о железнодорожном транспорте составили нормативные акты Союза ССР. Постановлением Верховной Рады Украины от 12.09.1991 г. «О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза ССР» было установлено, что «до принятия соответствующих актов законодательства Украины на территории республики применяются акты законодательства Союза ССР по вопросам, не урегулированным законодательством Украина, при условии, что они не противоречат Конституции и законам Украины».
Но, конечно, правовая база, сложившаяся во времена существования Союза ССР, экономика которого основывалась на планово-распределительной деятельности, уже не отвечала требованиям современного развития правоотношений, формировались на фоне введения и формирования рыночной экономики Украины.
Все это побудило законодателя к созданию новой системы нормативно-правовых актов в сфере перевозок. Хотя, в некоторой степени не создание новой, а обновление законодательства.
Общие положения о перевозке пассажиров определяются Гражданским кодексом Украины. ГК Украины считается основным источником правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта, поскольку «он содержит принципиальные основы частного права и конкретизирует их применительно предпринимательские отношения в целом и транспортные отношения в частности». ГК Украины содержит правила правового регулирования перевозок (глава 64), оказание транспортно-экспедиторских услуг (глава 65), а также других обязательственных отношений, которые косвенным образом могут касаться перевозок - хранение, аренда и т.п..
Правовое регулирование отношений, возникающих из договора перевозки существенно отличается от регламентации ГК Украины, других видов договорных обязательств. Основной особенностью правовой регламентации договора перевозки Гражданским кодексом Украины является то, что в основном источнике правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта - ГК Украины, для регулирования таких сложных обязательств, как обязательства по перевозке, законодатель нашел место только для 21 статьи. Это все объясняется тем, что правоотношения, возникающие из перевозки детально регламентируются специальными законами, транспортными уставами (кодексами) и принятыми в установленном порядке правилами, а основополагающие акты государственного значения (такие как Гражданское Уложения 1913 г., Основы гражданского законодательства 1961 г., Гражданский кодекс Украины 2003 г.) содержали и содержат только принципиальные общие положения.
Закон Украины «О железнодорожном транспорте» является основным законом железных дорог. «С принятием этого Закона была создана нормативная база правового регулирования деятельности железнодорожной отрасли в новых экономических условиях, ее взаимоотношений с пассажирами, призвана обеспечить уровень соблюдения их прав и законных интересов».
Закон Украины «О железнодорожном транспорте» является комплексным актом, включающим нормы многих отраслей права. Он определяет правовые, экономические и организационные основы деятельности железнодорожного транспорта Украины. После его принятия открылся путь для формирования украинского законодательства о железнодорожном транспорте, были созданы необходимые правовые предпосылки для решения большого комплекса других вопросов.
Большое внимание в законе уделено обеспечению безопасности движения, охране жизни и здоровья пассажиров. Также, ст. 8 Закона определяет, что перевозка грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом общего пользования организуется на договорных началах.
В развитие правовой базы железнодорожных перевозок, для более развернутой регламентации отношений, складывающихся при перевозках, постановлением Кабинета Министров Украины от 6 апреля 1998 года был утвержден Устав железных дорог Украины.
Устав железных дорог Украины (далее - Устав). Согласно п. 100 раздела VI Устава железные дороги должны обеспечивать потребности населения в пассажирских перевозках, безопасность пользования железнодорожным транспортом, необходимые удобства, качественное обслуживание пассажиров на вокзалах и в поездах, своевременные перевозки и хранение багажа и грузобагажа.
Как отмечала в своем диссертационном исследовании «Правовое регулирование перевозки грузов железнодорожным транспортом в Украине» И.В. Булгакова: «при несомненной важности этого акта для нормирования в Украину отношений в сфере железнодорожного транспорта, его оценка со стороны специалистов, является неоднозначной». С ней трудно не согласиться, ведь научное сообщество очень остро отреагировала на содержание и прежде всего на объем нового Устава. Так, с разной категоричностью были высказаны точки зрения по этому вопросу. Т.Б.Данилова высказала мнение о том, что: "Устав железных дорог Украины, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 16.04.1998 г. № 457 - это уменьшенный на 1/3 и переведенный на украинский язык Устав железных дорог Союза ССР. Безусловно, ничего плохого в этом нет. И, как нередко случается при переводе с одного языка на другой, результат труда переводчиков оказался в определенной степени хуже оригинала, хотя он и содержит ряд вполне прогрессивных нововведений». Более, категорическую позицию занял Р.Я. Тюрин, который отметил, что новый Устав является ухудшенным вариантом Устава железных дорог Союза ССР 1964 г., из которого выхолощены некоторые существенные права пользователей транспортными услугами.
Перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в Уставе посвящен раздел VI, который содержит всего лишь 5 пунктов. Организация же и детальное регулирование перевозок пассажиров и багажа устанавливается Порядком обслуживания граждан железнодорожным транспортом и Правилами перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом Украины.
Методологические аспекты взаимоотношений перевозчика и пассажиров по перевозкам железнодорожным транспортом определяются Порядком обслуживания граждан железнодорожным транспортом (далее - Порядок). Порядок определяет общие условия обслуживания граждан, которые совершают поездки, перевозят багаж или грузобагаж в пределах Украины в подвижном составе железных дорог Украины и в вагонах субъектов хозяйственной деятельности, не входящих в состав железных дорог, и является обязательным для железных дорог предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории Украины в сфере обслуживания и перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа, и граждан (п. 1 Порядка).
Порядок определяет обязанности субъекта хозяйственной деятельности по перевозкам пассажиров и багажа, условия продажи проездных и перевозочных документов, расчеты за услуги, тарифы на перевозки, обслуживание пассажиров на вокзалах, перевозку багажа и грузобагажа, порядок проезда в вагонах, случаи и последствия отказа в перевозке, порядок контроля, охрану общественного порядка, расписание движения поездов, вопросы связанные с жалобами и разрешением споров, а также общие условия ответственности сторон.
Данный Порядок был принят согласно статье 22 Закона Украины «О защите прав потребителей» и статьи 3 Закона Украины «О железнодорожном транспорте» и согласно этому Порядку и Уставу железных дорог были разработаны Правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом Украины.
Конкретные условия и нормативы, порядок применения тех или иных положений, алгоритм действий в конкретных ситуациях регламентируют Правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом Украины (далее - Правила). Действующие Правила сменившие Приказом Министерства транспорта Украины N 297 от 28.07.98 г. об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом Украины, которые действовали до 2006 года.
Правила перевозок раскрывают и конкретизируют нормативные положения документов более высокого иерархического уровня.
Так, для более наглядной иллюстрации можно рассмотреть иерархическое соотношение нормативных актов на следующем примере.
Рассмотрим и сравним, как в нормативно-правовых актах на разных уровнях регламентируются положения о заключении договора перевозки пассажира и багажа железнодорожным транспортом.
Статьей 8 Закона Украины «О железнодорожном транспорте» определено, что перевозка грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом общего пользования организуется на договорных началах. И далее говорится, что условия и порядок организации перевозок, в том числе в прямом смешанном сообщении с участием железных дорог и других видов транспорта, нормативы качества грузовых перевозок (сроки доставки, безопасность перевозок, сохранность грузов) и обслуживание пассажиров, отправителей и получателей грузов определяются Уставом железных дорог Украины, Правилами перевозок грузов и Правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом Украины.
Поэтому, указывая в Законе на то, что указанные перевозки организуются на договорной основе, законодатель подразумевает, что для заключения договора перевозки лицо должно приобрести билет, и, далее указывает, что более детальная регламентация данных отношений осуществляется иными нормативно-правовыми актами, используя при этом бланкетные способы изложения норм права в статей нормативно-правовых актов.
Первым по иерархии нормативно-правовым актом, к которому отсылает Закон, является Устав железных дорог Украины. В п. 2 Устава среди всего прочего говорится, что Уставом регламентируется порядок заключения договоров, организации и основные принципы перевозки грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа и почты. И далее в п. 100 Устава, лишь указывается на то, что организация перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа устанавливается Порядком обслуживания граждан железнодорожным транспортом, который утверждается Кабинетом Министров Украины, а условия перевозок - Правилами перевозок пассажиров. То есть в данном случае мы также сталкиваемся с бланкетным способом изложения норм права в статьях нормативно-правовых актов. О порядке же заключения договоров перевозки пассажиров (как это было сказано в п. 2 Устава) в Уставе вообще не идет речь.
Более подробную регламентацию отношений, связанных с порядком заключения договора перевозки пассажира и багажа железнодорожным транспортом мы находим именно в двух последних указанных нормативно-правовых актах, к которым отправили нормы Устава.
Компания предоставляет услуги клиентам в признание договора недействительным.
Так, п. 10 Порядка обслуживания граждан железнодорожным транспортом установлено, что заключение договора перевозки пассажира удостоверяется проездным документом, а перевозки багажа (грузобагажа) - перевозочным документом. Порядок содержит достаточно подробную регламентацию порядка заключения договора перевозки пассажира и багажа железнодорожным транспортом, отдельными положениями которого являются:
- продажа проездных документов осуществляется, как правило, билетными кассами железных дорог. Продажа проездных документов другими юридическими или физическими лицами производится только на основание заключенных в установленном порядке договоров с перевозчиками. Во всех случаях продажа проездных документов для перевозки пассажиров в пределах Украины осуществляется в гривнах (п.12 Порядка);
- запрещается отдавать предпочтение одному пассажиру перед другим в приобретении проездных документов, отправке багажа или грузобагажа, за исключением лиц, которым предоставлено право на вне - и первоочередное обслуживание в соответствии с законодательством Украины. Конкретный порядок обслуживания таких лиц устанавливается Правилами (п. 18 Порядка);
- оформление проездных документов, кроме тех, которые дают право на льготный и бесплатный проезд, производится без предоставления паспорта или другого документа, удостоверяющего личность (п. 19 Порядка) и др..
Правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почты железнодорожным транспортом Украины относительно порядка заключения договора перевозки пассажира и багажа железнодорожным транспортом содержат следующие положения:
- оформление проездного документа осуществляется в присутствии лица, что намерен приобрести проездной документ для себя или для другого лица (п. 2.35. Правил);
- одно лицо имеет право приобрести по одному обращению в кассу до 9 проездных документов включительно независимо от направлений (п. 2.37. Правил);
- проездные документы оформляются на проезд в беспересадочных сообщениях. В случае оформления проездных документов из пункта пересадки билетный кассир обязан согласовать с пассажиром интервал между временем прибытия поезда в пункт пересадки по расписанию и время отбытия поезда из пункта пересадки (п. 2.45. Правил);
- железные дороги могут организовывать продажу проездных документов на отдельные поезда (вагоны) с учетом требований пассажира в купе - «мужское», «женское», «смешанное» (п. 2.53. Правил);
- определяется перечень лиц, имеющих право внеочередного оформления проездных документов в суточных кассах и кассах предварительной продажи (в случае личного обращения с предъявлением удостоверения личности) (п. 3.1. Правил);
- определяется перечень лиц, которые имеют право первоочередного оформления проезда в суточных кассах (п. 3.3. Правил);
- определяется порядок оформления бесплатных и льготных проездных документов по талонам (п. 6.1 Правил);
- определяется порядок заключения договора перевозки в отношении лиц, содержащихся под стражей (п. 14.1. Правил);
- определяется порядок заключения договора перевозки покойников (п. 24.1. Правил) и др..
Поэтому этот пример сравнения порядка регулирования одних и тех же правоотношений, различными нормативно-правовыми актами очень ярко иллюстрирует систему, многообразие и взаимозависимость нормативно-правовых актов, призванных регулировать отношения, связанные с перевозкой пассажира и багажа железнодорожным транспортом.
Таким образом, отношения, связанные с перевозкой пассажира и багажа железнодорожным транспортом регулируются рядом нормативно-правовых актов.
Очень удачно выражала свое мнение Р.О.Халфина, которая считала, что «при анализе правовых форм деятельности транспорта по перевозке пассажиров особое значение должно предоставляться выявлению и оценке «качества» правовой формы и ее соответствия экономическим закономерностям». Однако, современное состояние правового регулирования отношений, связанных с перевозкой пассажиров (и с перевозкой пассажиров железнодорожным транспортом в частности), как по форме (уровень систематизации, юридическая сила большинства источников), так и по содержанию находится не на достаточно высоком уровне. Как в свое время отмечала Г.О.Микрюкова: «производственно-экономические предпосылки обеспечения разностороннего и качественного удовлетворения транспортных потребностей граждан должны быть дополнены и усилены оптимальной правовой формой отношений по перевозке пассажиров. Главный недостаток правового регулирования этих отношений состоит в том, что закон фактически не играет в нем ведущую роль. Основные положения о порядке обслуживания пассажиров закреплено в Правилах перевозки пассажиров, которые утверждают транспортные министерства ».
Нормативно-правовые акты, имеющие уровень закона оказывают общую и весьма абстрактную регламентацию правоотношений, складывающихся между перевозчиками и пассажирами. И в таком случае «вакуум», возникающий заполняется нормами многочисленных ведомственных актов, которые, по сути, и являются сейчас основными источниками гражданско-правового регулирования отношений, что рассматриваются». И хотя положение относительно договора перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом кроме ГК Украины регулируются еще и Законом Украины «О железнодорожном транспорте» и Уставом железных дорог Украины, но и эти документы не регулируют многих принципиальных моментов в отношениях между перевозчиком и пассажирами, оставляя значительное пространство для ведомственной нормотворчества. В результате чего и возникает ситуация, при которой между законом и потребителем услуг (пассажиром) выступает целая плеяда всевозможных правил, порядков, инструкций, министерских приказов и т.п..
Такая множественность актов влечет за собой многочисленные дублирования одних и тех же положений и все же самое главное, что эти многочисленные ведомственные нормативные акты перемещают закон на второй план, что приводит к снижению уровня правовых гарантий.
Как отмечает в своей работе А.М.Смирнов, такая система правового регулирования перевозок, при которой основные правоотношения регламентированы не законами, а подзаконными нормативными актами, издаваемыми правительством и транспортными министерствами, способствуют реализации сугубо ведомственных интересов в ущерб пассажирам.
Юридическая фирма Днепр предоставляет услуги по урегулированию правоотношений по договорам перевозки.
В настоящее время высказано много точек зрения относительно путей решения этой проблемы. Одной из них является мнение проф. Е.О.Суханова, который считает, что «наличие у каждого вида транспорта транспортного устава или кодекса свидетельствует о сохранении структуры транспортного законодательства бывшего СССР ... это все приведет к неизбежному дублированию при регулировании однотипных для любого вида транспорта вопросов. Для современной структуры государственного управления транспортом более оптимальной системой транспортного законодательства была бы следующая система: единый Транспортный кодекс и Правила перевозок для каждого вида транспорта».
Путь решения данной проблемы Г.О.Микрюковой несколько отличается от точки зрения проф. Е.О.Суханова, но также заслуживает признания. Как выход из данной ситуации она предлагала рассмотреть вопрос о возможной разработке для всех видов транспорта Правил перевозок пассажиров, а транспортным министерствам могло быть предоставлено решение процедурных вопросов, связанных с технико-экономическими особенностями, спецификой перевозок на отдельных видах транспорта.
Эти точки зрения, конечно, могут учитываться и восприниматься как возможные выходы из сложившегося положения. Однако, на такой ход законодателя можно надеяться только в перспективе. Сейчас же на данном этапе можно говорить о необходимости принятия нового, более содержательного Устава железных дорог Украины, который должен быть построен на принципах гражданского законодательства с учетом условий рыночной экономики государства и изменений в социальной, политической и экономической жизни страны.
Как итог можно утверждать, что законодательство, регулирующее данный вид перевозок имеет четкую тенденцию к сохранению громоздкой системы нормативно-правовых актов, в основу которой положен принцип: перевозки каждым видом транспорта должен быть урегулирован собственным законодательством, при этом сохраняя ведомственный подход к урегулированию исследуемых отношений. При данных обстоятельствах необходимым условием преодоления такой раздробленности нормативно-правовых актов не только совершенствование но и упрощение системы транспортного законодательства.
В основу создания оптимальной системы нормативно-правовых актов, регулирующих отношения, связанные с перевозкой пассажиров железнодорожным транспортом должны быть положены принципы консолидации и унификации законодательства с целью систематизации нормативного материала, устранение численности нормативно-правовых актов, освобождение их от чрезмерной раздробленности и сведений к «единому знаменателю» норм, которые изложены в предписаниях различных нормативных актов.
